СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ НАСЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В статье проведен анализ действующего законодательства и судебной практики по вопросам судебной защиты прав населения муниципального образования в сфере градостроительной деятельности. Дано обоснование необходимости внесения в Градостроительный кодекс Российской Федерации изменений, призванных обеспечить возможность расширения доступа местного населения к правосудию в целях защиты его прав и законных интересов в сфере градостроительства.

Развитие местного самоуправление во многом зависит от создания и функционирования системы судебных гарантий прав местного самоуправления. Помимо универсального положения статьи 46 Конституции РФ о гарантировании каждому судебной защиты его прав, Основной закон в ст.133 закрепляет, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Это новое для российской правовой системы конституционное установление, признание которого стало возможным на основе утверждения принципиально новых подходов не только к местному самоуправлению и характеру его взаимоотношений со всеми ветвями государственной власти, но и к самой судебной власти, ее роли в защите прав и свобод граждан, причем как индивидуального, так и коллективного характера. Именно эти положения более общего характера лежат в основе конституционной системы судебных гарантий местного самоуправления [1, с. 219].

Возможность обращения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также граждан в суд в целях защиты прав местного самоуправления хоть и предусмотрена на уровне положений Федерального закона РФ №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако единого нормативного комплекса в сфере судебной защиты местного самоуправления не образует. Предписанием абзаца 4 указанного нормативного акта законодатель определил, что «Правительство РФ до 01.01.2005 г. вносит в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений, вытекающих из требований настоящего Федерального закона, в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в целях обеспечения местного самоуправления правом на судебную защиту». Однако вплоть до настоящего времени указанное предписание не реализовано.

В качестве субъектов права на судебную защиту местного самоуправления, согласно законодательству, выступают граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Однако на сегодняшний день практики судебной защиты прав населения в сфере градостроительства, по сути, не сложилось. И сам по себе актуален вопрос о праве на судебную защиту населения в области градостроительства.

Действующее процессуальное законодательство не рассматривает «население» как субъект, обладающий правом на обращение в суд. Вместо этого речь идет о коллективном обращении, в котором каждый заявитель персонифицирован [2, с. 336]. Наиболее близкой по характеру к собирательному понятию «население» является процессуальная категория «неопределенный круг лиц», закрепленная в части 2 статьи 4 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК). Для возможности судебной защиты прав, свобод и законных интересов, в том числе неопределенного круга лиц предусмотрено право прокурора на обращение в суд с заявлением в их защиту (ч. 1 ст. 45 ГПК). Однако представляется, что такой опосредованный порядок судебной защиты прав местного населения может не отвечать критерию необходимой эффективности.

Причин тому несколько, часть из которых лежат в области нормативного регулирования (о регламентации случаев, в которых прокурор имеет право на обращение в суд), а часть – в сфере практического функционирования соответствующих механизмов, их задействования прокурорскими работниками. Указывая на второй блок причин, стоит отметить ситуацию, освещенную Е.С. Смагиной, в вопросе выбора прокурорами при отстаивании интересов неопределенного круга лиц того или иного вида гражданского судопроизводства, в частности, при выборе между исковым производством и производством по делам, возникающим из публичных правоотношений. Исследователь отмечает, что в практике прокурорского реагирования наблюдается неоправданное использование прокурорскими работниками искового производства – в ущерб задействования производства по делам, возникающим из публичных правоотношений; Е.С. Смагина делает вывод, что когда в основе конфликта лежат публичные правоотношения (как по делам об оспаривании решений, действий / бездействия органов местного самоуправления, их должностных лиц), использование искового производства ущемляет права заинтересованных лиц и не способствует наиболее правильному и своевременному разрешению дела [3, с. 200-204].

Защита, прежде всего судебная, прав и законных интересов населения, на наш взгляд, должна реализовываться, прежде всего, путем прямого доступа населения к судопроизводству.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрсК) имеет ряд норм, в которых содержится прямое указание на возможность граждан обратиться в суд. Соответствующие нормы можно разделить на два массива: первый устанавливает возможность обратиться в суд только индивидуально-определенным субъектам, имеющим требуемый законом правовой титул (например, граждане - правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства (ч. 9 ст. 11, ч. 7 ст. 15, ч. 7 ст. 20, ч. 15 ст. 24), второй предписывает возможность обращения в суд по вопросам в сфере градостроительства значительно более абстрактному кругу лиц, на что указывает используемая законодателем категория «физические лица и юридические лица» (ч. 4 ст. 32, ч. 7 ст. 37, ч. 12 ст. 39,ч. 7 ст. 40, ч. 17 ст. 45).

Поведя анализ положений ГрсК РФ относительно обеспечения доступа населения к правосудию в сфере градостроительной деятельности, отметим также, что в кодексе есть норма, уникальная с позиции указания субъекта, имеющего право на обращение в суд: части 8 и 9 статьи 62 таким субъектом определяют «представителей граждан и их объединений». Юридическая техника законоположений части 8 и 9 статьи 62 ГрсК РФ такова, что формулируется именно указанный вывод, однако очевидно, что с позиции гражданского процессуального законодательства понятие «представитель» имеет строго определенное значение – лицо, имеющее надлежащим образом оформленные полномочия на ведение дела (ст.49 ГПК ). В этой связи рассматривать положения частей 8 и 9 статьи 62 ГрсК – в отмеченной части – как нормы прямого действия для реализации права на обращение в суд было бы неправильным, поскольку это, во-первых, сугубо юридически подвергало бы сомнению возможность граждан обратиться в суд лично, во-вторых, представитель в судебном разбирательстве – это процессуально-правовая характеристика субъекта, в то время как рассматриваемые нормы ГрсК РФ имеют, прежде всего, материально-правовую направленность.

Приведенные выше положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающие возможность обращения в суд по вопросам градостроительства, являются нормами прямого действия. Вместе с тем приведение в ГрсК перечня случаев, допускающих возможность обращения в суд, не означает отсутствие у заинтересованного лица права на обращение в суд в случае, для которого ГрсК прямо не предусматривает возможность обращения в суд. Такая возможность законодательством регламентируется и ставится в зависимость от затрагивания тем или иным актом, действием, решением в сфере градостроительства прав, свобод и законных интересов лица, обращающегося в суд. Укреплению данного принципа во многом способствуют акты Конституционного Суда Российской Федерации.

Чрезвычайно важным значением в вопросе реализации положения ст.133 Конституции РФ о гарантированности местного самоуправления правом на судебную защиту обладает постановление Конституционного Суда РФ №7-П от 02.04.2002 г. [4]. Хотя в рамках рассмотрения соответствующего дела и не рассматривались отношения в сфере градостроительства, Постановление позволяет определить постулат, формулируемый по аналогии, о праве на судебную защиту населения в области градостроительной деятельности: поскольку конституционное право на судебную защиту местного самоуправления получило нормативное развитие в положениях федерального законодательства о судопроизводстве и о судебной системе Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и поскольку отношения с участием населения в сфере градостроительства являются составной частью отношений в области местного самоуправления, отсутствие в субъектах РФ норм, дублирующих право на судебную защиту в сфере градостроительства, не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав субъектов отношений в области градостроительства.

В указанном Постановлении Конституционный Суд также указывает на то, что законодательные акты субъектов Российской Федерации не могут ограничивать судебное обжалование всеми заинтересованными лицами и иных решений, а также действий (бездействия), помимо тех, возможность обжалования которых прямо установлена такими законодательными актами.

Другим существенно значимым положением приведенного Постановления Конституционного Суда РФ, применимым к вопросу судебной защиты населения в области градостроительства, является указание Конституционного Суда РФ на то, что защита прав может быть осуществлена в том числе путем возмещения причиненного вреда, поскольку, по смыслу статьи 53 Конституции Российской Федерации, признание и возмещение вреда являются универсальным способом защиты нарушенных прав от любого нарушения прав, причиненного лицу публичной властью.

Таким образом, при анализе – и, главное, на практике применения – положений ГрсК о праве на обращение в суд необходимо учитывать как комплексность нормативно-правовое регулирования, так и разъяснения Конституционного Суда РФ по соответствующим вопросам.

Юридическая техника положений ГрсК о праве на обращение в суд такова, что соответствующие нормы ГрсК ориентируют более на индивидуальное обращение в суд, нежели на коллективное. Учитывая, что ни ГрсК, ни Федеральный закон РФ №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержат понятия «население», представляется целесообразным рассмотреть данное понятие не с позиции социологии или общераспространенного употребления термина, но с точки зрения права.

В определении от 06.11.1998 г. №151-О по запросу Саратовской областной думы о проверке конституционности Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Конституционный Суд РФ отметил следующее: «По смыслу конституционного регулирования прав граждан и населения на осуществление местного самоуправления, круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, … должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения. Иные категории лиц, в том числе военнослужащие, проходящие военную службу в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования и до призыва постоянно или преимущественно не проживавшие на территории данного муниципального образования, не являясь членами муниципального сообщества, не могут быть признаны субъектами местного самоуправления» [5].

Аналогичная позиция (за исключением вывода относительно «иных категорий лиц») выражена Конституционным Судом РФ в определении от 27.05.2004 г. №180-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева Андрея Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6].

Конституционный Суд РФ исходит из следующего понимания категории «население муниципального образования» – это особое объединение граждан – местное сообщество, которое формируется на основании Конституции РФ и закона в соответствии с объективно складывающимися взаимными интересами граждан по месту их жительства при совместном решении общих дел (вопросов местного значения) [7, с. 254-255].

Аналогичной позиции придерживается и Верховный Суд Российской Федерации, который в своем определении от 20.012003 г. по делу №38-Г02-12 отметил следующее: «Принимать участие в решении вопросов местного самоуправления могут лишь граждане, населяющие данную территорию, то есть постоянно или преимущественно проживающие в определенном месте, иных критериев, предоставляющих право гражданину Российской Федерации принимать участие в местном самоуправлении, Конституция не содержит» [8].

Содержательное и субъектное наполнение термина «население» имеет в контексте рассматриваемых вопросов процессуально-правовое значение – каким образом может население выступать субъектом обращения в суд? Как было отмечено выше, в процессуальном законодательстве лишь категория «неопределенный круг лиц», по заявлению о защите прав, свобод и законных интересов которых может быть возбуждено дело, родственна понятию «население». Однако гражданский процесс предельно персонифицирован, и непосредственным участником судебного разбирательства будет являться не абстрактная совокупность тех или иных лиц, а конкретный субъект, обратившийся в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Вместе с тем, согласно части 2 статьи 4 ГПК, такое заявление может быть подано лишь в случаях, предусмотренных ГПК, другими федеральными законами. Таким образом, для реализации соответствующих положений процессуального законодательства не достаточно только инициативы заинтересованного лица (как в случае подачи «обычных» заявления или иска), необходимо также, чтобы соответствующая возможность такого обращения в суд была предусмотрена ГПК или иными федеральными законами.

Проведенный анализ законодательства приводит к выводу, что специального указания на возможность обращения в суд в защиту населения по вопросам в сфере градостроительной деятельности нормативно-правовое регулирование не содержит. Только законодательство о прокуратуре и положения Федерального конституционного закона РФ №1-ФКЗ от 26.02.1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [9], как содержащие общие и универсальные формулировки, позволяют прокурорам и Уполномоченному по правам человека обратиться в суд в защиту населения.

В части 1 статье 46 ГПК законодатель практически дублирует положение части 2 статье 4 ГПК, а в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ №48 от 29.11.2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» [10] и в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ №5 от 31.03.2011 г. «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [11] Верховный Суд РФ упрочил рассматриваемые положения ГПК. Представляется, что рассмотренный подход законодателя и органа судебной власти является неоправданно ограничительным – прежде всего, в вопросе судебной защиты прав населения в сфере градостроительства, которая в силу своей специфики затрагивает многие основополагающие права человека, в частности, право на благоприятную окружающую среду. В этой связи следует признать институт обращения в суд в интересах неопределенного круга лиц в сфере градостроительства недостаточно эффективным средством в вопросах защиты населения муниципального образования.

В Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – АПК), в отличие от ГПК, была введена глава 28.2 «Рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц», нормы которой предоставили право обращения в арбитражный суд в «защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов других лиц, являющихся участниками этого же правоотношения» (ч. 1 ст. 225.10 АПК). Несмотря на предъявляемые законодателем весьма жесткие требования к обращениям в защиту группы лиц, следует признать, что данный институт всё же расширяет возможности доступа к правосудию – в сравнении с нормативно-правовым регулированием в области гражданского процесса. Однако возможность его задействования применительно к рассматриваемым вопросам ограничена спецификой данных вопросов – в абсолютном большинстве случаев потенциально возможные споры с участием населения в области градостроительства подведомственны судам общей юрисдикции.

Институтом обращения в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц не исчерпываются процессуальные средства, позволяющие в качестве участника судебного разбирательства выступать двум и более лицам. Такую возможность предоставляют положения о процессуальном соучастии, когда иск может быть предъявлен в суд совместно несколькими истцами или к нескольким ответчикам (ч. 1 ст. 40 ГПК). Разумеется, законодательство предъявляет требования, соблюдение которых необходимо для процессуального соучастия (ч. 2 ст. 40 ГПК): предметом спора должны являться общие права или общие обязанности нескольких истцов или ответчиков, права и обязанности нескольких истцов или ответчиков должны иметь одно основание, предметом спора должны выступать однородные права и обязанности.

Однако по своей процессуально-правовой сути соучастие мало чем отличается от подачи иска в индивидуальном порядке. Разница заключается – при соблюдении требований часть 2 статьи 40 ГПК – в количественном составе стороны по делу. Отличия же рассматриваемого института от обращения в суд в защиту неопределенного круга лиц значительно существеннее. Каждый из соучастников должен – хотя бы на стадии заявления требования – проявить активность, идентифицировав себя в качестве участника судебного разбирательства. И принимаемый по делу судебный акт будет иметь юридическое значение в отношении определенного лица только в том случае, если такое лицо имеет соответствующий процессуальный статус (в том числе приобретенный в порядке процессуального соучастия). В то время как каждый отдельный субъект, входящий в «неопределенный круг лиц», по заявлению, в защиту которого ведется судебное разбирательство, не обязано персонализировать себя в качестве участника судебного разбирательства; состоявшийся по делу судебный акт будет обладать юридической силой в отношении данного субъекта в силу принадлежности последнего к соответствующему кругу лиц.

Из сопоставления института процессуального соучастия с институтом обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц следует, что содержательно именно последний наиболее близок к реализации возможности судебной защиты прав населения как совокупности физических лиц, проживающих на определенной территории. Здесь имеется в виду, прежде всего, обращение в суд в интересах «всего» населения, а не частный интерес отдельного жителя (группы жителей), пусть и связанный с градостроительной деятельностью.

Учитывая значимость сферы градостроительства, охват ею широкого круга прав человека, считаем целесообразным напрямую распространить механизм обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, устанавливаемый процессуальным законодательством, на отношения, затрагивающие население муниципальных образований и вытекающие из градостроительства. Вносить в этих целях дополнение в ГПК представляется неоправданным, в то время как появление соответствующей нормы права в ГрсК было бы справедливым (по аналогии с иными федеральными законами, на которые ссылается положение ч. 2 ст. 4 ГПК). В этих целях необходимо дополнительно решить, кого целесообразно наделить полномочиями на подачу подобного рода заявлений в суд в защиту местного населения. На наш взгляд, таким субъектом может быть лицо, кандидатура которого утверждается на местном референдуме по вопросу об обращении в суд в защиту населения. При этом считаем правильным упростить процедуру проведения подобного референдума.

Предлагаемый вариант нововведения в ГрсК позволит, во-первых, в наибольшей степени объективировать потенциальное нарушение прав, свобод и законных интересов населения в качестве повода для обращения в суд, во-вторых, определить нарушаемые права, свободы и законные интересы как действительно относящиеся к населению муниципального образования, в-третьих, обеспечить адекватное и квалифицированное представление интересов населения в суде (посредством выбора и утверждения лица, наделяемого правом на инициирование соответствующего судебного разбирательства в защиту неопределенного круга лиц – населения).

Предлагаемое нововведение, как представляется, с одной стороны, значительно усовершенствовало бы механизм доступа населения к правосудию, а с другой стороны, в значительной степени пресекало бы вероятность случаев злоупотребления правом со стороны заявителей, чему служила бы процедура принятия решения по вопросу обращения в суд на местном референдуме.

Здесь, однако, нельзя не отметить, что рассматриваемое предложение предполагает довольно высокую степень вовлеченности населения в местное самоуправление, основывающуюся на уровне правосознания, правовой культуры и социальной активности жителей муниципальных образований. Поэтому, полагаем, для решения вопроса о внесении в ГрсК предлагаемого дополнения целесообразно провести разноуровневые и в масштабах всей страны социологические исследования, итоги которых могли бы позволить наиболее правильно сформулировать проект нововведения.

Как ранее отмечалось, вопрос судебной защиты прав населения в сфере градостроительства производен от реализации прав населения в соответствующей области. Если показатель вовлеченности населения муниципального образования в решение вопросов местного значения – как проявление реализации прав в отмеченной сфере – низок, то и институт судебной защиты не получит должного развития. Проведенное исследование подводит к выводу о необходимости популяризации градостроительства, прежде всего, как доступной и естественной среды реализации прав физических лиц, составляющих население муниципального образования. И в этом особая роль должна быть отведена деятельности органов местного самоуправления.

Важное значение в сфере повышения уровня правовой доступности законоположений в области градостроительства имеют акты Конституционного Суда Российской Федерации. Исследование показало, что обращения граждан в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам, связанным с градостроительством, – явление не редкое. Однако, относительно абсолютно большей части таких обращений Конституционным Судом Российской Федерации выносились определения об отказе в принятии жалоб к рассмотрению (например, Определение №1207-О-О от 13.10.2009 г. [12], Определение Конституционного Суда РФ №180-О-О от 24.02.2011 г. [13] и другие) – по мотивам того, что, по сути, предметом жалоб, адресованных Конституционному Суду РФ, являлась проверка законности и обоснованности действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления в отношении заявителей, а таковая проверка к компетенции Конституционного Суда РФ не относится.

Конституционный Суд является активным субъектом углубления и расширения конституционно-правовых основ местного самоуправления, формирует нормативно-доктринальные подходы к преобразованию и совершенствованию соответствующих правоотношений, определяет конституционные пределы свободы усмотрения законодателя в выборе направлений государственной муниципальной политики, а также ограничения для возможных инноваций, обеспечивает охрану и защиту конституционных муниципальных прав [14, с. 17-18].

В ряде случаев Конституционный Суд Российской Федерации разъясняет положения ГрсК и исчерпывающе точно раскрывает их смысл и направленность, а также системную связь с положениями Конституции и законодательством в сфере местного самоуправления. В определении № 931-О-О от 15.07.2010 г. [15] Конституционный Суд РФ формулирует конституционное понимание института публичных слушаний как публично-правового института, призванного обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования. Конституционный Суд Российской Федерации определяет конечную цель таких слушаний – это выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Указывает, что регламентация градостроительной деятельности направлена, в первую очередь, на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. И формулирует вывод о том, что нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующие проведение публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений, в том числе устанавливающие для граждан, проживающих на соответствующей территории, гарантии при осуществлении процедуры выдачи специальных разрешений, направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения и сами по себе не могут рассматриваться как ограничивающие какие-либо конституционные права и свободы граждан.

И хотя указанным определением Конституционный Суд РФ признал жалобу гражданки Андроновой Ольги Олеговны не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, представляется, что выводы определения имеют не только бесспорное теоретическое значение, а также значение акта толкования, но и практическую направленность, которая самым наглядным образом может проявляться как в процессе реализации законоположений, так и при разрешении споров.

Особый интерес для настоящего исследования представляет определение Конституционного Суда РФ №1038-О-О от 16.07.2009 г. [16]. Заявитель в обращении в Конституционный Суд РФ указал на то, что оспариваемые им законоположения предоставляют право обращаться в суд в связи с оспариванием генерального плана и действий по отнесению содержащихся в нем сведений к секретным только определенным в них субъектам, не предоставляя данного права другим гражданам, чем нарушаются его право на информацию о состоянии окружающей среды и право на судебную защиту. Фабула обращения непосредственным образом связана с некоторыми направлениями настоящего научного исследования, а логика обращения сама по себе, в отрыве от особенностей законодательного регулирования соответствующих отношений, представляется обоснованной.

По итогам рассмотрения обращения Дмитриева Д.Н. Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению его жалобы по мотиву признания ее недопустимой. При этом Суд аргументировал свою позицию следующим:

- часть 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации адресована правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства, и именно им она предоставляет право оспаривать генеральный план в судебном порядке;

- статья 10 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» адресована собственникам информации, в отношении которой принято решение о засекречивании, т.е. лицам, которые имеют доступ к определенной информации, но вынуждены претерпевать определенные ограничения, связанные с названным решением;

- заявитель не относится ни к одной из названных категорий лиц, а потому оспариваемые им нормы не могут рассматриваться как затрагивающие его права;

- отнесение нормативных актов муниципального образования, в котором проживает заявитель, к категории секретных связывалось с ограничением широкого доступа к картографической, а не экологической информации;

- нельзя сделать вывод о том, что оспариваемые законоположения при их применении в конкретном деле заявителя могут рассматриваться как препятствующие судебной защите прав заявителя, а также что они нарушают его право на получение информации об окружающей среде.

Как следует из указанного определения, Суд поддержал законодателя, формально определившего, что оспорить генеральный план в судебном порядке вправе только правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана. С позиции отечественного правопорядка приведенное положение части 15 статьи 24 ГрсК выглядит, на наш взгляд, неоправданно ограничительным, поскольку генеральный план – это основной документ, определяющий условия проживания населения, направление и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение культурного и природного наследия (пункт 3 ст. 137 Модельного земельного кодекса для государств-участников СНГ [17]), т.е. документ, затрагивающий не только интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительств, но интересы населения в целом.

Вопрос о возможности обжалования генерального плана не только указанными в ГрсК субъектами, но и другими жителями муниципального образования, чьи права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, приобретает особую актуальность в контексте конституционно-гарантируемого права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ). Тем более важно учитывать, что Конституция предоставляет это право «каждому». В этой связи законоположение части 15 статьи 24 ГрсК представляется сомнительным в его категоричности, которую анализируемое определение Конституционного Суда РФ лишь упрочило, что, на наш взгляд, не соответствует цели законодательного регулирования в рассматриваемой области, на которую Конституционный Суд РФ указывал в уже упоминаемом в настоящем исследовании определении №931-О-О от 15.07.2010 г.: «Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания».

Представляется, что в вопросе реализации и обеспечения конституционного права на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии статус лиц в качестве правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства не может выступать в качестве правоопределяющего критерия.

По нашему мнению, определение Конституционного Суда РФ №1038-О-О от 16.07.2009г. выявляет на конкретном примере проблему в законодательном регулировании, заключающуюся в ограничении круга субъектов права на оспаривание генерального плана безотносительно того, какие права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана. Кроме того, считаем, что необходимо детально проанализировать рассматриваемый вопрос даже исходя только из содержания и значения генерального плана как основного документа, определяющего условия проживания населения. Оставление нормы части 15 статьи 24 ГрсК в имеющейся на сегодняшний день редакции полагаем крайне нежелательным.

Если ликвидировать ограничение, предписываемое названной нормой права, это не приведет к повальному обжалованию генеральных планов, поскольку одним из базовых условий судебного разбирательства является необходимость обоснования и доказывания заявителем обстоятельства нарушения его прав, свобод и законных интересов оспариваемым актом.

Анализ законодательства и судебной практики, проведенный в рамках настоящего исследования, выявляет целесообразность внесения, прежде всего, в Градостроительный кодекс Российской Федерации изменений, призванных обеспечить возможность расширения доступа населения к правосудию в целях защиты его прав и законных интересов в области градостроительства.

http://www.journal-nio.com/index.php?option=com_content&view=article&id=1276&Itemid=113